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政府见利忘义,长照铤而走「险」 抗议行政院、金管会不顾人民权

作者: 来源:未知 2020-07-12

政府见利忘义,长照铤而走「险」 抗议行政院、金管会不顾人民权益,偷渡保险业财团进入长照

我们为什幺关心长期照护

1993年台湾跨越老年人口达7%之门槛,成为WHO定义之高龄化国家,且持续快速老化,预计将于2025年老年人口达20%,迈入超高龄国家之林。社会老化加上少子化问题,长期照护已成个别家庭难以负担的沈重责任。以现况而言,常将家中老人照护的工作视为女性的责任,根据98年内政部老人状况调查结果,65岁以上老人日常生活起居有困难者,主要照顾者为配偶、子女或婿媳,合佔68.7%。其中男性老人由配偶提供照护的比例(25.43%)远高于女性老人(8.88%),女性老人主要由女儿及媳妇照顾。再者,目前从事照顾工作的照顾服务员亦有九成以上为女性。此外,根据卫生署100年发布的「国民长期照护需要调查(第一阶段)初步统计结果」,在日常活动功能(例如自行吃饭、如厕、上下楼梯、就寝等)、工具性日常生活功能(使用电话、上街购物、备餐、料理家务、洗衣等)、以及认知功能等面向,75岁以上开始出现显着的性别差异,年纪越大,女性失能比例就越高:85岁以上的男性有13.26%日常生活功能失能,女性有20.04%失能;85岁以上男性有31.10%工具性日常生活功能失能,女性有44.12%失能;85岁以上的男性有19.82%认知功能障碍,女性障碍率则是37.33%,高出男性将近一倍。此意味女性虽然平均余命较男性长,但失能比例却较同龄男性来得高。因此,对于长期照护的需求亦较男性为高。

总体而言,不管从照顾者或被照顾者角度,都使得长期照护不仅仅是社福议题,更是性别议题。

长期照护现况与争议──长照服务法与长照保险法

为因应高龄化社会,行政院于2009年对外表示,将推动制订长期照护保险法以及长期照护服务法,前者用以筹备稳定充足的长期照护制度财源;后者则为确保长期照护服务品质,并促进国内长期照护服务资源发展;卫生署同时成立长期照护保险推动小组,筹办相关立法工作。

一、长期照护保险法

规划中之长期照护保险法(以下简称「长照保险法」)草案,乃为开办长期照护保险之法源,预计以社会保险的形式,以全民或一定年龄以上民众为被保险人,提供被保险人在发生失能情况时,经过一定评估,得以获得长期照护服务,以减轻个别家庭之照顾负担。然而,基于长期照护需求的特质,台女连与社福团体不仅针对是否以社会保险的方式架构我国长照服务的基础有质疑,另外,18余万的外籍看护工于长照保险体系如何定位,以及长照十年计画自2008年推动至今,仅3年余,长期照护服务之基础建置尚未完成,贸然开办保险,是否会发生「缴保费、无服务」的情况?其中,台湾女人连线主要关注的议题,如下:

议题一:税收制vs.保险制

由于长照保险费形同人头税,不论贫富皆需缴纳,但近几年来,政府频频为财团、鉅富减税,却规划开办长期照护保险,形同对一般民众加税。因此遭质疑,如不减税,则税收已足够支付公办之长照服务体系,根本不需要民众缴交一辈子的保费。

再者,根据推估,国人65岁以上失能率不到10%,对于经济弱势的女性来说,可能会因为无迫切性而失去缴费动机,或是因为经济上的考虑而无法支付保费,造成遭遇失能却无保障的问题。

议题二:现金给付或实物给付

卫生署草拟中的长期照顾保险法规划,在保险开办初期提供现金给付,亦即有照护需求的民众,可以选择请领服务,或是请领现金,现金可用来作为保险开办初期服务量能不足的替代方案,也可作为家庭照顾者的津贴。然而妇女团体认为,在长期照顾服务量能不足的情况下,开放现金给付将使女人更有「正当理由」被要求留在家中照顾失能家属,加剧照顾责任的性别不平等。日本2000年开办介护保险时,妇女团体亦有类似疑虑而抗争,直到2006年第一次总体改革,争议始终未曾间断,因此日本的介护保险至今仍仅提供照顾服务为主。有鉴于日本经验,妇女团体忧心随着长照保险现金给付之开办,可能加剧女性与照顾责任之连结,对女性处境更加不利。

台女连的立场

一、长期照护服务体系之建立,无论採保险制或税收制,对于财源筹措,国家需负较大的责任。

二、服务体系之建立除应具便利性外,亦应思考创造国内、在地之就业机会。

三、长照服务之提供应提供实物给付,不宜提供现金给付。

四、卫生署应针对长照保险规划召开性别影响评估。

       长照保险法进度

长期照护保险法历经多次讨论始终难以达成社会共识,行政院长吴敦义于社会福利推动委员会之会议中,指示为建构完善的长期照护制度,长照分三阶段进行,第一阶段推动长期照顾十年计画、第二阶段推动长照服务法,建置长期照护服务体系与网络,第三阶段为开办长期照护保险。长期照护保险法列为第三顺位,由此看来,行政院对长照保险法实施似与先前态度已有所不同。目前卫生署持续进行「国民长期照护需求调查」、「长期照护保险居家服务项目成本分析调查」,作为未来推动长期照护保险之基础。

二、长期照顾(护)服务法

长期照顾服务法係为规範长期照护之人员、服务内容、服务输送方式、机构设置及管理标準、服务品质等事项,以确保长照服务品质,并保障服务使用者之尊严及权益。由于,现行法规并未有专法规範长照服务相关事项,关于失能者之长期照护服务措施及机构之规範分散于老人福利法、身心障碍者权益保障法、精神卫生法、护理人员法、国军退除役官兵辅导条例等。行政院于将长期照顾服务法草案送立法院审议,然遭社福及妇女团体批评,该草案仅是「长期照护机构管理法」,不但缺乏对于长照服务体制全面性的思考,且关键部份如服务内容、法规整合方式等空白授权过多,将严重影响民众权益。因此,台女连与老盟、残盟等超过100个社福团体组成「长期照顾推动联盟」(以下简称「长推盟」)除反对行政院版外,亦积极讨论,完成「长期照护服务法」草案,并委託立法委员黄淑英、陈节如共同提案。

检视行政院版长照服务法草案,民间团体有以下质疑:

1.服务项目类别与定义不一致。

本法中对于长照服务项目之类别定义不一致,分别以服务输送方式、时间及对象定义,不仅概念无法一致,更缺乏周延性。尤其只提到长照机构依居家式、社区式、机构收住等服务方式,却未在母法清楚规範服务内容,严重影响服务使用者权益。此外,长期照顾服务有80~90%是由家人提供,本法却只在附则中带过,且又空白授权子法订定,忽视家庭照顾者需求。

2.法规扞格未处理。

草案对现行规範长期照顾之各法,包含:老人福利法、身心障碍者权益保障法、护理人员法、精神卫生法及退辅条例之间的扞格未处理。目前上述五法皆有其主管之长照单位及服务人员,行政院版对未来制度法规如何衔接未叙明,仅授权子法订定设立类型及标準。

3.照管中心功能、地位不清。

现行各县市之照管中心负责提供个案评估、再评估、核定及初拟照顾计画(包括资源连结),有利于资源的掌控与整合,行政院版草案除未对现行照管中心之定位与功能予以法制化,并且将评估之业务得以委外办理,如此可能使好不容易建立的服务评估体系因此瓦解。

4. 评估工具过于狭隘,恐难以照顾身心障碍者需求。

本草案将身心障碍者需求评估工具仅限于ADL、IADL,容易遗漏精神障碍者和失智者等身心障碍群体之需求。

5.以医事人员、机构之方式管理,恐有过于医疗本位之虞。

行政院草案中明定长照人员应登录于长照机构,并由该机构报所在地主管机关核定后,始得提供长照服务;且限于一处登录,皆是目前医事相关法规管理医事人员的管理方式,其证照与执业的要求与长照人员之登录管理是以人力资源的掌握为主有所不同。

此外,草案参考医疗网方式规划,甚至对资源过剩区採取不同程度限制。事实上,长期照顾不同于急性医疗,不宜以医疗网的跨县市思维提供服务,而是提供在地化、可及性、多元的居家、社区、机构式服务选择,如果服务提供者不愿提供,地方政府应主动提供加以补足。

6.关于外籍看护工定位及立场不明。

我国引进外劳提供照顾服务已长达20年,目前人数已超过18万大关。行政院草案并未叙明外籍看护工于未来长照服务体系其训练、资格等问题,再者,照顾是一种具本土文化内涵工作,行政院如欲以本法建置我国长照体系之法制,则不应迴避目前现存于长照体系中外籍看护工相关的问题。

7.长照、医疗与社福体系间的连结机制不清。

本草案未明定未来长照体系与医疗体系、社会福利服务体系间之连结机制,包括连结医院之出院準备、急性后期、呼吸器依赖患者整合性照护、安宁疗护、及其他与慢性病相关之照护服务;以及连结身心障碍福利服务、老人福利服务、住宅福利等,实难有效提供服务使用者连续性与整合性服务。

8.长照服务品质无所规範

长期照顾体系中,服务品质是不可或缺的要项,以长期照顾服务管理体系甚为健全的英国为例,即订有国家最低标準,要求所有服务应达到其所规範的标準。长久以来,我国长期照护相关机构分属不同法规所规範,各法规标準鬆紧不一,造成机构品质难以掌握,服务使用者无所遵循,为终结健康与社会照顾实务上不同监督作法和混淆的标準,全国照顾服务品质有一套单一标準,让服务品质的提升往前跨进一大步。

台女连与长期照顾推动联盟立场

1. 清楚明定服务项目。

2. 订定相关法规之衔接机制时程。

3. 照管机制不应开放民间单位办理。

4. 发展多元评估工具满足服务使用者需求。

5. 应以在地化思维规划长照服务办法。

6. 外籍看护工之品质应与本国一致。

7. 应规划长照、医疗与社福体系间的连结机制。

8. 将长照服务品质要求纳入法条。

长期照护服务法进度

长期照顾(护)服务法草案包含行政院版及由黄淑英、陈节如立法委员提出长推盟版,共有14个版本。立法院卫环委员会于、5月4日排定审议,截至第七会期结束,完成五条文审议,内容要点如下:

      1. 本法名称确定为「长期照顾服务法」。

      2. 于用语定义中纳入家庭照顾者。

      3. 明订政府应提供优质、普及化、多元化、社区化及可负担性之长照服务。

      4. 为避免失智症与心智障碍者无法纳入长照体系,于身心失能者修订为「身心失能者:指身体或心智功能于使用可能之医疗及辅助器具后,其日常生活自理能力、生活工具使用能力或心智活动能力仍部分或全部丧失者。」

      5. 资源不足地区中央政府有责任督促或提供相关资源,协助地方政府办理长照服务。

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